工商行政执法中的五种公告制度辨析

    工商机关在执法实践中，经常需要采用公告形式向特定的对象发布信息或者送达文书。在现行工商行政管理法律、法规和规章中，有10余部法律、法规、规章明确规定了工商机关应当发布公告。一般来说，工商机关发布的公告可以分为5种形式，即确权公告、登记公告、警示公告、送达公告和吊销营业执照公告，在实际使用时应当注意认真辨析和正确使用。 

实施公告的目的各有不同

实施确权公告是为了依法确立行政相对人的某种特定权利，实施登记公告是为了依法确立行政相对人的某种特定资格，实施警示公告是为了提醒行政相对人及时依法履行法定义务，实施送达公告是为了确保行政相对人及时获知工商机关行政处罚决定内容、法律救济途径及相关事项，实施吊销营业执照公告是为了向社会发布工商机关依法取消市场主体资格的相关信息。

比如，《商标法》第二十七条规定，申请注册的商标，凡符合本法有关规定的，由商标局初步审定，予以公告。同时，该法第二十八条规定了不予公告的情形，第二十九条规定了在先公告原则，第三十条规定了3个月的公告期，第三十四条规定了公告期内异议裁定的处理方式。从确权角度看，进入初审公告环节即意味着申请注册的商标已经通过了商标局的初步审定，只看公告期内有无异议人提出异议，如果无异议或者异议被裁定不能成立的，商标注册申请人就取得注册商标专用权。显然，商标注册初审公告实质上是商标局进一步确立申请人注册商标专用权的一种公告，只有通过了这个公告，申请人才能取得注册商标专用权，这种公告的确权目的十分清楚。

《企业名称登记管理规定》第二十九条第二款规定，登记主管机关应当在收到外国（地区）企业申请名称登记注册的全部材料之日起30日内作出初步审查，通过初审的，予以公告。《特殊标志管理条例》第八条第一款第（一）项规定，特殊标志经核准登记后，由国务院工商行政管理部门公告。其中的确权目的同样十分清楚。

不同法规对于采用公告形式有不同的要求

对于确权公告形式的采用，主要体现于《商标法》、《世界博览会标志保护条例》、《奥林匹克标志保护条例》、《企业名称登记管理规定》和《特殊标志管理条例》等。

对于登记公告形式的采用，主要体现于《企业法人登记管理条例》、《企业法人登记管理条例实施细则》。该条例第二十三条规定，企业开业、变更名称、注销，由登记主管机关发布企业法人登记公告。此外，《商标法》第三十条对公告期满无异议的和第三十四条对经裁定异议不能成立的商标，商标局予以核准注册，发给商标注册证，并予以公告。此处的公告是在初审公告之后进行的公告，而此前申请人的商标注册申请已经获得核准，并取得了商标注册证，商标专用权已经在手，所以该公告不能定性为确权公告。它同《企业法人登记管理条例》中的登记公告的作用相似，是向社会公众告知申请注册的商标已通过初审公告，商标申请人已经取得注册商标专用权的事实，符合登记公告的基本特点。

对于警示公告形式的采用，主要体现于《企业年度检验办法》。该办法第十九条第二款规定，企业在责令的期限内未接受年检的，由企业登记机关予以公告。自公告发布之日起，60日内仍未接受年检的，依法吊销营业执照。此处的公告，是工商机关对逾期未接受年检的企业实施吊销营业执照处罚之前的一个警示，警示期限为60日。如果企业在警示期内仍然未办理年检手续，工商机关将实施吊销营业执照的行政处罚。

对于送达公告形式的采用，主要体现于《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。该规定第五十二条第一款第（三）项强调，采用本规定所述方式无法送达的，由工商行政管理机关以公告的方式告知。第六十七条第（三）项强调，采用本规定所述方式无法送达的，公告送达。第七十六条强调，对依法解除强制措施，需退还当事人财物的，工商行政管理机关应当通知当事人在3个月内领取；当事人不明确的，应当采取公告方式通知当事人在6个月内认领财物。

对于吊销营业执照公告形式的采用，主要体现于《合伙企业登记管理办法》。该办法第三十五条规定，企业登记机关吊销合伙企业营业执照的，应当发布公告，并不得收取任何费用。另外，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第三款规定，生产经营者不再符合法定条件、要求，继续从事生产经营活动的，由原发证部门吊销许可证照，并在当地主要媒体上公告被吊销许可证照的生产经营者名单；构成非法经营罪或者生产、销售伪劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事责任。

公告的载体包括报纸、期刊、公告栏、网站、所在地媒体等

在上述法规文件中，只有《企业法人登记管理条例实施细则》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》提及了公告载体。

《企业法人登记管理条例实施细则》第五十四条第一款规定，企业法人登记公告分为开业登记公告、变更名称登记公告、注销登记公告，由登记主管机关通过报纸、期刊或者其他形式发布。

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六十七条第一款第（三）项规定，公告送达，可以在全国性报纸或者办案机关所在地的省一级报纸上予以公告，也可以在工商行政管理机关公告栏张贴公告，并可以同时在工商行政管理机关网站上实施公告。

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条规定的载体，则是所在地的主要媒体。

对企业年检警示公告、合伙企业吊销营业执照公告和送达公告，可以归入行政处罚环节，故适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》中针对公告载体的规定。而依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》实施的吊销营业执照公告，因该规定的法律位阶高于部门规章，故只能选择在当地主要媒体上进行公告，当然也可以同时在工商机关公告栏张贴公告和在工商机关网站发布公告，但不得只在工商机关公告栏张贴公告或者只在工商机关网站发布公告。

关于确权公告和商标登记公告，现行法规只是在原则上规定了将报纸、期刊或者其他形式作为公告载体，但对报纸和期刊未作明确规定，而其他形式”的表述也较为笼统。笔者以为，设立公告制度的本意，在于保障行政相对人或者社会公众的知情权，因此，工商机关在发布公告时，应以最大限度地让行政相对人或者社会公众知晓公告事项为前提选择公告载体。

实施公告应当注意的3个要点

第一，高度重视对吊销营业执照事项的公告。

吊销营业执照公告主要包括两种：一是对合伙企业的吊销情形；二是对生产经营者不再符合法定条件、要求，继续从事生产经营活动的吊销情形。这两种吊销情形都具有一定的特殊性，一个是主体性质上，一个是主体行为上。就主体性质而言，只有合伙企业这一类型的市场主体，工商机关在吊销营业执照时才必须发布公告，而对其他类型的市场主体则无公告规定。这就使得合伙企业的吊销情形较为独特，特别是在以公告形式送达行政处罚决定书的情形中，一些执法人员会认为既然已经送达行政处罚决定书，无须另外发布吊销营业执照公告。必须及时纠正这一错误认识。

当然，从主体行为角度看，引发吊销营业执照的情形有很多种，但工商机关只有在生产经营者不再符合法定条件、要求，继续从事生产经营活动的情形中，才需要吊销营业执照并实施公告。

第二，不宜用送达公告代替其他公告。

送达公告既是公告的一种形式，也是送达的一种形式，特点在于以公告的形式实现送达的目的。在实践中，一些地方用送达公告代替其他公告，代替主要涉及的是警示公告和吊销营业执照公告（确权公告、登记公告在实施过程中并不涉及送达环节）。

比如，在对企业实施年检警示公告之前，有一个责令企业限期接受年检的环节，而责令通知书极有可能需要以公告送达形式实施送达，而且责令通知书上一般也会告知企业不按照规定接受年检会被处以吊销营业执照等行政处罚事项。在这种情况下，有的执法人员会觉得既然责令通知书已经向行政相对人明确传递了警示信息，便想当然地合二为一，省去了此后的警示公告，从而造成用送达公告代替警示公告的问题。实际上，送达公告重在送达，而警示公告是启动吊销程序的一个法定条件，两者的着眼点及程序要求完全不同。

同理，一些执法人员用送达公告代替吊销营业执照公告，主要原因在于忽视了两种公告的不同特点及要求，觉得既然已经以送达公告的形式送达吊销营业执照行政处罚决定书，自然就同时履行了吊销营业执照公告程序。其实，吊销营业执照公告同吊销营业执照处罚决定书的送达公告是两回事，两者是不能混淆在一起的。

第三，注意不同公告的不同期限要求。

《商标法》第三十条规定商标初审公告的公告期为3个月，《企业名称登记管理规定》第二十九条规定外国（地区）企业名称的公告期为6个月，予以核准注册的企业名称保留期为5年。其他几种确权公告所对应的法规文件虽无公告期限表述，但从《特殊标志管理条例》第十条看，特殊标志公告期为特殊标志公告刊登之日至其有效期满的期间，而其有效期则取决于申请人的申报和工商机关的审定。世界博览会标志和奥林匹克标志与特殊标志性质相似，公告期也应同特殊标志公告期一样，作类似理解。对于登记公告和吊销营业执照公告，则无公告期这一提法，因为它们只是向社会公众告知相关信息，而无须受众作出某种反馈。至于警示公告，依据《企业年度检验办法》第十九条规定，其警示期限为60日。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条规定送达公告的公告期则为15日。